谈行政案件中原告主体资格的界定

【案情】

    原告甲曾与乙协商购买李小某的一间门面。原告在支付房款后，乙拒绝办理房产过户手续。后原告诉至法院，法院 经审理确认双方的购房合同无效，由乙返还原告甲的购房款。判决生效执行阶段，被告泾阳县房管所于2007年12月1日收到丙的房屋所有权登记发（换）证申 请书，被告在进行了产权审查后，认为丙与乙之间协议买卖的房屋，产权清楚，证件齐全，于2007年12月17日为双方办理房产过户登记。

    原告认为，在原告与第三人乙之间的民事纠纷正在法院审理之中，第三人乙处于恶意逃避债务的目的，向被告申请对案件争议的房屋进行变更登记，被告在未履行公告手续的情况下，即办理了该房屋的过户登记，影响到其债权的实现，请求撤销该登记行为。

    被告认为，一方面其不应成为本案被告，被告应为泾阳县人民政府，房屋权属登记机关为泾阳县人民政府，房管所属于事业机构，是具体承办房屋权属登记的单位；另一方面其在办理登记时，进行了严格的审查，事实清楚、程序合法，不存在违法之处。请求驳回原告的诉讼请求。

    【审理】

    泾阳县法院认为：《中华人民共和国城市房地产管理法》第六十条规定“在依法取得的房地产开发用地上 建成房屋的，应当凭土地使用权证书向县级以上地方人民政府房产管理部门申请登记，由县级以上地方人民政府房产管理部门核实并颁发房屋所有权证书；房地产转 让或者变更时，应当向县级以上地方人民政府房产管理部门申请房产变更登记”，由此可见，对于颁发房产证与房产过户登记这两项行政许可事项，法律法规授权由 县级以上地方人民政府房产管理部门办理。具体到本案，泾阳县房管所并非泾阳县房产管理部门，房屋权属登记机关为泾阳县人民政府，泾阳县房管所是具体承办房 屋权属登记的单位，二者属于委托关系。根据行政诉讼法第二十五条之规定（ 由法律、法规授权的组织所作的具体行政行为，该组织是被告。由行政机关委托的组 织所作的具体行政行为，委托的行政机关是被告。）本案应以县政府为被告。本案在审理中，本院告知原告变更被告，原告明确拒绝变更被告。遂判决，驳回原告李 玉萍的起诉。

    一审宣判后，双方当事人均未上诉，裁定已经生效。

    【评析】

    本案虽案情简单，但对原告是否具有诉讼主体资格，存在较大争议。

    一、现行法律对行政诉讼中原告主体资格的规定。

    按照我国行政诉讼法的规定，行政诉讼中的原告，是指认为具体行政行为侵犯其合法权益，以自己名义提 起诉讼而引起诉讼程序发生的公民、法人或其他组织。这一规定是确认行政诉讼原告主体资格的法律依据。从中可以看出，确认行政诉讼原告主体资格的标准，具有 浓厚的主观色彩，是以当事人主观“认为”作为标准，换言之，只要认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或其他组织都具有原告主体资格，这无疑导致审 判实务中无所适从。为厘清行政诉讼原告主体资格的边界，最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《行政诉讼法若干 解释》）第12条对此作出了相应的规定，以“法律上利害关系”为标准界定原告主体资格，即凡与具体行政行为有法律上利害关系的，就具有原告主体资格。

    二、对于现有规定的理解差异

    近几年，在理论界、审判实务中，关于行政诉讼原告主体资格的探讨，日渐深化，各种观点林立，归纳起 来，大体上主要有三种观点，一是扩大说，即对行政诉讼原告主体资格，主张不要作过多的限制，只要是起诉人认为具体行政行为侵害其权益的，就具有原告主体资 格，是适格原告。其理由在于，限制行政诉讼原告主体资格，使得行政诉讼不能很好实现其权利救济功能。“没有救济的权利，等于没有权利”。过多限制适格原告 条件，等于是剥夺了当事人的诉权。世界上很多国家特别是发达国家，对行政诉讼原告资格未作严格限制，有的国家甚至实行公益诉讼，我国应予借鉴。二是限制 说，主张行政诉讼的原告，必须是其合法权益受到具体行政行为影响的人，不能仅以当事人的主观认为为标准，否则原告的范围宽泛无边，任何人都能启动行政诉讼 程序，这既不利于行政行为效力的稳定，也不符合我国的国情，不符合诉讼经济的原则。三是主客观说，主张对行政诉讼原告的主体资格要有一个界定，界定的标准 是主客观的统一，即在主观上，有起诉人认为其权利受到行政行为的侵害提起诉讼的愿请；在客观上，起诉人请求保护的权益是合法的，而且这种合法权益可能受到 具体行政行为侵害。至于是否受到侵害，则是实体审理的范畴，不影响起诉人的资格。该观点认为原告资格标准由三个要素构成，即：一是起诉人认为受到了行政行 为的不利影响，即存在真实的法律争议；二是行政行为客观上具有影响起诉人权益的可能性，即起诉人的权益属于行政行为影响所及范围；三是起诉人的权益属于与 被诉行政行为有关的法律规范的保护范围，即法律有意将“实际影响”纳入其调整范围。

    笔者同意上述第三种观点。第一种观点显然超越了中国法治的进程，不符合中国现阶段的国情，而且即便 是发达国家，对行政诉讼原告资格亦是有限制的，只不过这种限制越来越宽而已，因此该观点不足可取；第二种观点虽有失偏颇，强调客观，而忽视了主观条件,具 有片面性，但关于适当限制原告主体资格，保持行政行为效力相对稳定的观点是符合现阶段中国国情的。第三种观点坚持主客观的统一，更为全面，更符合中国现阶 段的国情，也便于审判实务中的判断和把握。而且与发达国家通行的原告资格标准即：第一、是可诉行政行为；第二、受法院保护的合法权益受到侵害；第三、起诉 人与可诉行政行为之间存在一定利害关系， 是非常接近的，顺应了行政诉讼发展潮流。

    三、本案原告是否具有主体资格

    对于行政机关依债务人申请作出的有关财产变动登记的行政行为，债权人是否具有提起行政诉讼的主体资 格，目前尚存在争议。笔者认为， 无论债权是否到期，债务人无偿转让其所有的财产或以明显不合理的的低价转让财产，且受让人知道该项情形的，债权人对行政 机关为债务人办理财产转让变更登记的行为，可以提起行政诉讼。这是基于债权人对债务人损害其债权的财产处分行为，在民法上依法享有的撤消权，而在行使撤消 权时，因受到具体行政行为的影响，即行政机关为债务人办理财产转让变更登记，对债务人的财产转让行为予以了行政确认，在该行政确认未被撤消的情况下，必然 影响撤消权的行使，由此形成债权人与行政机关之间的行政争议，在这种情况下，债权人具有行政诉讼原告主体资格。  

    债权虽然具有相对性，但其在实现过程中是否受到登记行政行为影响，关键在于，登记行政行为与债权的 实现之间是否存在法律上的因果关系，换言之，债权不能实现是不是登记行政行为所致。从我国现有法律规定看，财产登记分为动产和不动产两种，如旧机动车的所 有权的转移，依照法律的规定，必须在旧机动车管理行政机关办理转移登记，此属动产转移登记；房地产的所有权的转移，依法必须在房地产管理行政机关办理转移 登记，此属不动产转移登记。在行政法学理论上，把行政机关的这种登记行为归属于行政确认行为。所谓行政确认行为，是指行政主体依法认定并宣告特定的权利义 务法律事实或法律关系是否存在的一种行政行为。因此它并没有创设新的权利义务。行政确认行为的这一特征区别与授益性行政行为，也正是这一特征决定，在通常 情况下，只有财物的利害关系人，才具有对财物转移变更登记的行政行为享有诉权，债权人则一般不具有行政诉讼的诉权。这是因为，在法律上，债权人对债务人仅 享有追偿债务的请求权，而对债务人的财物并不享有请求权，债务人依法处分其财物的行为不受债权的拘束，况且行政机关的登记行为，只是对业已存在的债务人处 分其财物的民事行为予以确认，并没有创设新的权利义务，很显然，登记行为与债权人的债权实现之间不具有法律上的因果关系，债权能否实现取决于债务人，并非 在于登记行为。债权人在何种情况下，对登记行为享有行政诉权？只有在债务人恶意处分其财物，逃避债务，损害债权实现，债权人在民法上对债务人的处分财产行 为，享有撤消权的情况下，才有权对行政机关为债务人办理财产转移登记行政行为，提起行政诉讼。这是基于，债务人恶意处分财物的行为，直接损害了债权人的合 法权益，然而登记机关对债务人的这种可被撤消的民事行为进行了确认，因此，在登记行为未被撤消前，有碍债权人行使撤消权。在这种情况下，债权人对登记行为 有权提起行政诉讼。