垃圾费的收取是属民事行为还是行政行为

[基本案情]：

起诉人：岚皋县保洁公司。

岚皋县保洁公司是岚皋县城乡建设局许可从事岚皋县县城垃圾清扫、收集、运输、处置的经营性企业。2006年3月，岚皋县保洁公司向岚皋县人民法院提起民事诉讼，称蔡晓洪等三人拖欠2003年至2005年度生活垃圾处理费各162元，请求法院判令三被告按规定标准立即给付拖欠的生活垃圾处理费各162元。

[审理]：

岚皋县人民法院对岚皋县保洁公司的起诉进行审查后认为，城市生活垃圾费属行政事业性收费，其收取行为属于行政征收范畴，不应属民事行为；岚皋县保洁公司虽从事垃圾清运、处置工作，但不属垃圾费征收主体，故岚皋县保洁公司起诉不符合《民事诉讼法》规定的起诉条件，遂作出不予受理的民事裁定书。

[分歧意见]：

对 岚皋县保洁公司提起的民事诉讼是否受理的问题上存在二种不同意见：第一种意见认为垃圾费属行政事业性收费，岚皋县保洁公司无权直接向市民收取，垃圾费只能 由环境卫生管理行政主管部门通过行政征收的方式向市民收取，故对岚皋县保洁公司提起的民事诉讼不予受理；第二种意见认为按照法律、法规的规定城镇居民和单 位应缴纳垃圾费，而岚皋县保洁公司是被许可从事生活垃圾清运、处置的企业，城镇居民和单位接受了岚皋县保洁公司服务，双方形成了事实的服务合同关系，当居 民和单位拖欠垃圾费时，岚皋县保洁公司有权以双方形成事实服务合同为由，要求欠费人按规定标准支付垃圾费清运、处置费。

[评析]

由于法律、行政法规及部门规章对垃圾费缴纳是原则规定，加之相关地方法规制定也不尽详细，保 洁公司或环卫站对拖欠垃圾费的城镇居民和单位向法院提起民事诉讼是否受理，目前在各基层法院认识、处理方法不一。从已经发生的一些案例来看，部分法院在民 事诉讼中支持了保洁公司或环卫站要求欠费人支付垃圾费的请求，还有部分法院也受理并执行了环境卫生管理行政部门提出的非诉行政执行申请。

1993年8月10日建设部颁布的《城市生活垃圾管理办法》（建设部令第27号）第十四条规定“国 家对城市生活垃圾的清扫、收集、运输和处理的服务实行收费制度。城市市容环境卫生行政主管部门对委托其清扫、收集、运输和处理生活垃圾的单位和个人收取服 务费；并逐步向居民征收生活垃圾管理费用。城市生活垃圾的服务收费管理办法由省、自治区、直辖市人民政府制定。所收专款，专门用于城市生活垃圾处理设施的 维修和建设。”从上述规定看，生活垃圾费收费主体是国家，生活垃圾清运、处理的主体是城市市容环境卫生行政主管部门。由此规定可见，生活垃圾处理费由一种 行政事业性收费。2002年，国家计委、财政部、建设部和环保总局联合发文要求全国各城市要建立生活垃圾处理收费制度，现已有200多个大中城市开征了生活垃圾处理费，如：深圳市于2007年1月1日施行的《深圳市城市生活垃圾处理费征收和使用管理办法》第十七条规定：“国家机关、企事业单位、其他组织和居民未按规定缴纳垃圾处理费的，由市、区城管部门责令限期缴纳；逾期仍未缴纳的，按日加收应缴纳垃圾处理费的3‰的滞纳金。逾期60日未缴纳的，由市、区城管部门申请法院强制执行”，也是将生活垃圾处理费纳入行政征收范畴。

2002年6月7日《国家计委、财政部、建设部、国家环保总局关于实行城市生活垃圾处理收费制度促进垃圾处理产业化的通知》中称：“  目前垃圾处理费仍按行政事业性收费管理的，应创造条件，结合环卫体制改革，尽快向经营服务性收费转变。”2007年4月1日建设部颁布了修改后的《城市生活垃圾管理办法》（建设部令157号），该《管理办法》修改了“国家收费”、“城市市容环境卫生行政主管部门是垃圾清运、处置主体”的规定，重新规定“产生城市生活垃圾的单位和个人，应当按照城市人民政府确定的生活垃圾处理费收费标准和有关规定缴纳城市生活垃圾处理费。”、“建设（环境卫生）主管部门负责本行政区域内城市生活垃圾的管理工作”、“建 设（环境卫生）主管部门应当与中标企业签订城市生活垃圾清扫、收集、运输、处置经营协议”、“单位和个人未按规定缴纳城市生活垃圾处理费的，由直辖市、 市、县人民政府建设（环境卫生）主管部门责令限期改正，逾期不改正的，对单位可处以应交城市生活垃圾处理费三倍以下且不超过3万元的罚款，对个人可处以应交城市生活垃圾处理费三倍以下且不超过1000元 的罚款。”从上述规定看，环境卫生主管部门不再是生活垃圾清扫、收集、运输、处置主体，而是管理者，所以其与生活垃圾经营性企业签订的“生活垃圾清扫、收 集、运输、处置经营协议”是行政管理合同，而非民事合同。笔者认为，在我国法律、法规的框架下，生活垃圾处理费原属行政事业性收费，应按行政征收程序收 取，是行政法律关系。2007年7月1日建设部令157号《城市生活垃圾管理办法》生效后，垃圾费实现了由行政事业性收费向经营服务性收费的转变，即收费主体由国家转变为垃圾经营性企业，属民事服务合同范畴。